헌법 최신판례 정당의 내부조직인 시·도당의 법정당원수 사건 : 기각, 각하 2022년 11월 헌법재판소 최신판례 수험생정리

개요

헌법재판소는 2022년 11월 24일, (1) 재판관 전원일치 의견으로, 정당의 중앙당은 수도에 소재하도록 규정한 정당법 제3조 중‘수도에 소재하는 중앙당’에 관한 부분(이하‘중앙당 소재지 조항’) 및 정당법상 정당의 당원이 될 수 없는 공무원과 사립학교의 교원은 후원회의 회원이 될 수 없다고 규정한 구 정치자금법 제8조 제1항 단서 중‘정당법 제22조 제1항의 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 없는 자’에 관한 부분(이하‘정치자금법 조항’)에 대한 청구를 각하하고, [각하]

(2) 재판관 6:3의 의견으로, 정당의 시·도당은 1천인 이상의 당원을 가져야 한다고 규정한 정당법 제18조 제1항(이하‘법정당원수 조항’)은 정당의 자유를 침해하지 않는다는 결정을 선고하였다. [기각]

헌법 수험생용 암기

1. 중앙당 소재지 조항  ‘수도에 소재하는 중앙당’ 부분 : 각하

2. 정당의 당원이 될 수 없는 자’에 관한 부분(정당법상 정당의 당원이 될 수 없는 공무원과 사립학교의 교원은 후원회의 회원이 될 수 없다) : 각하

3. 법정당원수 조항: 기각, 합헌

헌법 수험생용 최종암기 포스트잇 한장(파란색: 합헌, 빨간색:위헌, 초록색:알아야할내용)

1. 중앙당소재지조항 : 각하

2. 정당당원될수없는자 : 각하

3. 법정당원수조항 : 합헌

헌법 수험생용 요약

□ 이유의 요지
1. 적법요건에 관한 판단
○ 청구인 녹색당은 정당법에 따라 등록한 2012. 10. 22.부터 중앙당 소재지 조항의 적용을 받고, 중앙당후원회를 지정하여 등록한 2017. 9. 22.부터 정치자금법 조항의 적용을 받아 정당의 당원이 될 수 없는 공무원과 사립학교의 교원을 후원회의 회원으로도 모집할 수 없게 되었다. 이와 같은 기본권침해 사유가 발생한 날로부터 1년이 훨씬 지나 청구된 위 조항들에 대한 청구인 녹색당의 심판청구는 청구기간을 도과하여 제기된 것이어서 모두 부적법하다.
○ 시·도당창당준비위원회의 대표자는 시·도당창당준비위원회의 대표자로 선임되어 시·도당 창당활동을 시작할 수 있게 된 때에 법정당원수 조항을 구체적이고 현실적으로 적용받게 된다. 청구인 권○○는 2018. 3. 11. 녹색당 대전시당 창당준비위원회 공동대표자로 임명되었고, 그로부터 1년이 경과한 2019. 4. 30. 이 사건 심판을 청구하였으므로, 법정당원수 조항에 대한 청구인 권○○의 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하다.

2. 본안에 관한 판단
○ 법정당원수 조항은 헌법 제8조 제2항 후단에 따라 정당의 조직인 시·도당이 지속적이고 공고한 조직의 최소한을 갖추도록 함으로써 헌법상 정당에게 부여된 과제와 기능인 ‘국민의 정치적 의사형성에의 참여’를 실현하고자 하는 것으로서 그 입법목적이 정당하고, 그 조직의 규모와 관련하여 시·도당 내에 일정 수 이상의 당원이 활동할 것을 요구하는 것은 이러한 입법목적을 달성하기 위한 적합한 수단이다.
○ 우리나라에 현존하는 정당의 수, 각 시·도의 인구 및 유권자수, 인구수 또는 선거인수 대비 당원의 비율, 당원의 자격 등을 종합하여 보면, 시·도당은 1,000명 이상의 당원을 가져야 한다고 규정한 법정당원수 조항이 신생정당의 창당이나 기성정당의 추가적인 시·도당 창당을 현저히 어렵게 하여 시·도당창당준비위원회의 대표자들에게 지나치게 과도한 부담을 지운 것이라고 보기 어렵다. 나아가 당원수가 시·도당을 창당하기에 부족한 경우에는 기초자치단체나 국회의원지역구에서 기초조직인 당원협의회를 통해 국민의 정치적 의사형성에 참여하는 활동을 하는 것도 가능하다. 그밖에 홈페이지, 블로그, 사회관계망 서비스(SNS) 등을 활용하여 얼마든지 국민들과 활발하게 소통하고 그들의 정치적 의사형성에 참여할 수 있으므로, 시·도당 창당의 지연으로 인한 정당활동의 위축을 최소화할 방법도 널리 열려 있으므로, 법정당원수 조항은 침해의 최소성에 반한다고 할 수 없다.
○ 법정당원수 조항은 헌법상 정당에게 부여된 과제와 기능인 ‘국민의 정치적 의사형성에의 참여’를 실현하고자 하는 것으로서 이는 중대한 공익이다. 반면 각 시·도당창당준비위원회의 대표자인 나머지 청구인들은 법정당원수 조항으로 인해 당원이 1,000명 이상이 될 때까지 시·도당 창당이 지연되는 불이익을 입을 뿐이다. 이처럼 위 청구인들이 제한받는 사익의 정도가 공익에 비하여 크다고 보기 어려우므로, 법정당원수 조항은 법익의 균형성도 충족한다.
○ 법정당원수 조항은 과잉금지원칙을 위반하여 각 시·도당창당준비위원회의 대표자인 나머지 청구인들의 정당조직의 자유와 정당활동의 자유를 포함한 정당의 자유를 침해하지 아니한다.

결정문

 

<정당의 내부조직인 시·도당의 법정당원수 사건>

헌법재판소는 2022년 11월 24일, (1) 재판관 전원일치 의견으로, 정당의 중앙당은 수도에 소재하도록 규정한 정당법 제3조 중‘수도에 소재하는 중앙당’에 관한 부분(이하‘중앙당 소재지 조항’) 및 정당법상 정당의 당원이 될 수 없는 공무원과 사립학교의 교원은 후원회의 회원이 될 수 없다고 규정한 구 정치자금법 제8조 제1항 단서 중‘정당법 제22조 제1항의 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 없는 자’에 관한 부분(이하‘정치자금법 조항’)에 대한 청구를 각하하고, [각하] (2) 재판관 6:3의 의견으로, 정당의 시·도당은 1천인 이상의 당원을 가져야 한다고 규정한 정당법 제18조 제1항(이하‘법정당원수 조항’)은 정당의 자유를 침해하지 않는다는 결정을 선고하였다. [기각]
  이에 대하여 법정당원수 조항이 과잉금지원칙에 반하여 정당의 자유를 침해한다는 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 이미선의 반대의견이 있다.

□ 사건개요
○ 청구인 녹색당은 서울특별시, 부산광역시, 대구광역시, 경기도, 충청남도 5곳에 시·도당을 두고, 2012. 10. 22. 서울 종로구 옥인동을 사무소의 소재지로 하는 중앙당을 중앙선거관리위원회에 등록한 정당이고, 그 외 청구인들은 녹색당의 당원으로서 위 시·도당 소재지 이외의 특별시·광역시·도(제주, 전남, 광주, 전북, 경남, 경북, 강원, 대전, 충북, 인천, 울산)에 새롭게 시·도당 창당을 위한 조직활동을 하고자 설립된 각 시·도당창당준비위원회의 대표자들이다. 한편, 녹색당중앙당후원회는 2017. 9. 22. 후원회로 등록되었다.
○ 청구인들은, 정당의 중앙당은 수도에 소재하도록 규정한 정당법 제3조 중 “수도에 소재하는” 부분 및 정당의 당원이 될 수 없는 공무원, 사립학교의 교원은 후원회의 회원도 될 수 없다고 규정한 정치자금법 제8조 제1항 단서가 청구인 녹색당의 정당활동의 자유 등을 침해하고, 특별시ㆍ광역시ㆍ도에 두는 시ㆍ도당(이하 ‘시ㆍ도당’이라 한다)은 1,000명 이상의 당원을 가져야 한다고 규정한 정당법 제18조 제1항이 각 시ㆍ도당창당준비위원회의 대표자인 그 외 청구인들의 정당설립의 자유, 평등권 등을 침해한다고 주장하며, 2019. 4. 30. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 정당법(2005. 8. 4. 법률 제7683호로 전부개정된 것) 제3조 중 ‘수도에 소재하는 중앙당’에 관한 부분(이하 ‘중앙당 소재지 조항’이라 한다), 구 정치자금법(2013. 12. 30. 법률 제12150호로 개정되고, 2022. 1. 21. 법률 제18792호로 개정되기 전의 것) 제8조 제1항 단서 중 ‘정당법 제22조 제1항의 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 없는 자’에 관한 부분(이하 ‘정치자금법 조항’이라 한다)이 청구인 녹색당의 기본권을 침해하는지 여부 및 정당법(2005. 8. 4. 법률 제7683호로 전부개정된 것) 제18조 제1항(이하 ‘법정당원수 조항’이라 한다)이 그 외 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.

[심판대상조항]
정당법(2005. 8. 4. 법률 제7683호로 전부개정된 것)
제3조(구성) 정당은 수도에 소재하는 중앙당과 특별시ㆍ광역시ㆍ도에 각각 소재하는 시ㆍ도당(이하 “시ㆍ도당”이라 한다)으로 구성한다.
제18조(시ㆍ도당의 법정당원수) ① 시ㆍ도당은 1천인 이상의 당원을 가져야 한다.

구 정치자금법(2013. 12. 30. 법률 제12150호로 개정되고, 2022. 1. 21. 법률 제18792호로 개정되기 전의 것)
제8조(후원회의 회원) ① 누구든지 자유의사로 하나 또는 둘 이상의 후원회의 회원이 될 수 있다. 다만, 제31조(기부의 제한) 제1항의 규정에 의하여 기부를 할 수 없는 자와 「정당법」 제22조(발기인 및 당원의 자격)의 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 없는 자는 그러하지 아니하다.

[관련조항]
구 정당법(2013. 12. 30. 법률 제12150호로 개정되고, 2022. 1. 21. 법률 제18792호로 개정되기 전의 것)
제22조(발기인 및 당원의 자격) ① 국회의원 선거권이 있는 자는 공무원 그 밖에 그 신분을 이유로 정당가입이나 정치활동을 금지하는 다른 법령의 규정에 불구하고 누구든지 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 그러하지 아니하다.
  1. 「국가공무원법」 제2조(공무원의 구분) 또는 「지방공무원법」 제2조(공무원의 구분)에 규정된 공무원. 다만, 대통령, 국무총리, 국무위원, 국회의원, 지방의회의원, 선거에 의하여 취임하는 지방자치단체의 장, 국회 부의장의 수석비서관ㆍ비서관ㆍ비서ㆍ행정보조요원, 국회 상임위원회ㆍ예산결산특별위원회ㆍ윤리특별위원회 위원장의 행정보조요원, 국회의원의 보좌관ㆍ비서관ㆍ비서, 국회 교섭단체대표의원의 행정비서관, 국회 교섭단체의 정책연구위원ㆍ행정보조요원과 「고등교육법」 제14조(교직원의 구분) 제1항ㆍ제2항에 따른 교원은 제외한다.
  2. 「고등교육법」 제14조 제1항ㆍ제2항에 따른 교원을 제외한 사립학교의 교원
  3. 법령의 규정에 의하여 공무원의 신분을 가진 자
② 대한민국 국민이 아닌 자는 당원이 될 수 없다.


□ 결정주문
○ 청구인 녹색당, 권○○의 심판청구를 모두 각하한다.
○ 나머지 청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.

□ 이유의 요지
1. 적법요건에 관한 판단
○ 청구인 녹색당은 정당법에 따라 등록한 2012. 10. 22.부터 중앙당 소재지 조항의 적용을 받고, 중앙당후원회를 지정하여 등록한 2017. 9. 22.부터 정치자금법 조항의 적용을 받아 정당의 당원이 될 수 없는 공무원과 사립학교의 교원을 후원회의 회원으로도 모집할 수 없게 되었다. 이와 같은 기본권침해 사유가 발생한 날로부터 1년이 훨씬 지나 청구된 위 조항들에 대한 청구인 녹색당의 심판청구는 청구기간을 도과하여 제기된 것이어서 모두 부적법하다.
○ 시·도당창당준비위원회의 대표자는 시·도당창당준비위원회의 대표자로 선임되어 시·도당 창당활동을 시작할 수 있게 된 때에 법정당원수 조항을 구체적이고 현실적으로 적용받게 된다. 청구인 권○○는 2018. 3. 11. 녹색당 대전시당 창당준비위원회 공동대표자로 임명되었고, 그로부터 1년이 경과한 2019. 4. 30. 이 사건 심판을 청구하였으므로, 법정당원수 조항에 대한 청구인 권○○의 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하다.

2. 본안에 관한 판단
○ 법정당원수 조항은 헌법 제8조 제2항 후단에 따라 정당의 조직인 시·도당이 지속적이고 공고한 조직의 최소한을 갖추도록 함으로써 헌법상 정당에게 부여된 과제와 기능인 ‘국민의 정치적 의사형성에의 참여’를 실현하고자 하는 것으로서 그 입법목적이 정당하고, 그 조직의 규모와 관련하여 시·도당 내에 일정 수 이상의 당원이 활동할 것을 요구하는 것은 이러한 입법목적을 달성하기 위한 적합한 수단이다.
○ 우리나라에 현존하는 정당의 수, 각 시·도의 인구 및 유권자수, 인구수 또는 선거인수 대비 당원의 비율, 당원의 자격 등을 종합하여 보면, 시·도당은 1,000명 이상의 당원을 가져야 한다고 규정한 법정당원수 조항이 신생정당의 창당이나 기성정당의 추가적인 시·도당 창당을 현저히 어렵게 하여 시·도당창당준비위원회의 대표자들에게 지나치게 과도한 부담을 지운 것이라고 보기 어렵다. 나아가 당원수가 시·도당을 창당하기에 부족한 경우에는 기초자치단체나 국회의원지역구에서 기초조직인 당원협의회를 통해 국민의 정치적 의사형성에 참여하는 활동을 하는 것도 가능하다. 그밖에 홈페이지, 블로그, 사회관계망 서비스(SNS) 등을 활용하여 얼마든지 국민들과 활발하게 소통하고 그들의 정치적 의사형성에 참여할 수 있으므로, 시·도당 창당의 지연으로 인한 정당활동의 위축을 최소화할 방법도 널리 열려 있으므로, 법정당원수 조항은 침해의 최소성에 반한다고 할 수 없다.
○ 법정당원수 조항은 헌법상 정당에게 부여된 과제와 기능인 ‘국민의 정치적 의사형성에의 참여’를 실현하고자 하는 것으로서 이는 중대한 공익이다. 반면 각 시·도당창당준비위원회의 대표자인 나머지 청구인들은 법정당원수 조항으로 인해 당원이 1,000명 이상이 될 때까지 시·도당 창당이 지연되는 불이익을 입을 뿐이다. 이처럼 위 청구인들이 제한받는 사익의 정도가 공익에 비하여 크다고 보기 어려우므로, 법정당원수 조항은 법익의 균형성도 충족한다.
○ 법정당원수 조항은 과잉금지원칙을 위반하여 각 시·도당창당준비위원회의 대표자인 나머지 청구인들의 정당조직의 자유와 정당활동의 자유를 포함한 정당의 자유를 침해하지 아니한다.

□ 법정당원수 조항에 대한 반대의견(재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 이미선)
○ 법정당원수 조항의 입법목적을 헌법상 정당에게 부여된 과제와 기능인 ‘국민의 정치적 의사형성에의 참여’를 실현하고자 하는 것으로 보더라도, 정당의 내부 조직인 시·도당의 창당 요건으로 최소한의 당원수를 일률적으로 1,000명 이상으로 엄격하게 정한 것은 정당의 내부 조직 문제에 지나치게 관여함으로써 군소정당의 형성과 신생정당의 진입을 저지하는 결과를 초래한다. 이처럼 법정당원수 조항은 헌법 제8조 제1항의 정당의 자유 자체를 처음부터 전면 부정하는 결과를 초래한다는 점에서 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성을 인정하기 어렵다.
○ 당원수를 시·도당의 유일한 조직요건으로 삼은 것은 정당의 핵심적 기능과 임무 실현을 위한 조직요건에 부합한다고 보기 어렵다. 설령 ‘당원수’를 정당이 헌법적 과제를 이행하기 위하여 필요한 최소한의 견고하고 지속적인 조직요건을 판단하는 유일한 기준으로 삼을 수 있다고 보더라도, 기성 정당들과 비교할 때의 수적 격차, 당원수의 부족을 만회해 줄 수 있는 다른 사실적 요인들이나 각 시·도별 인구수 등을 고려하여 새로운 정책이념을 가진 신생정당이나 군소정당의 진입과 활동이 어렵지 않도록 당원의 수를 상대적으로 정하는 것이 정당설립의 자유와 복수정당제를 규정한 헌법 제8조 제1항의 취지에 부합한다. 법정당원수 조항은 수량화할 수 있는 ‘당원수’만을 시·도당의 조직요건으로 삼고, 최소한의 당원수를 일률적으로 1,000명 이상으로 정함으로써 다원화 사회에서 다양한 국민의 의사를 대변할 다양한 정당의 출현을 사전에 임의로 배제하는 결과를 초래하여 정당체계를 폐쇄적으로 만들 위험이 있다. 나아가 정당법상 당원협의회는 그 활동을 위한 사무소 등을 일체 둘 수 없도록 규정하고 있으므로, 당원협의회를 통해 국민의 정치적 의사형성에 참여하는 활동이 충분히 가능하다거나, 당원협의회가 정당의 창당, 당원의 입당과 탈당, 당원명부의 관리, 정당의 해산 등과 관련된 고유한 역할을 하는 시·도당을 대신할 수 있다고 보기도 어렵다. 신생정당과 기성정당을 구분하여 시·도당의 조직요건을 달리 정하는 방안, 당비를 납부하는 당원으로 시·도당을 구성하도록 하면서 당원수를 줄이는 방안 등 법정당원수 조항으로 인한 기본권 침해가 최소화될 수 있는 방안을 강구하는 것이 어려워 보이지도 않는다.
○ 법정당원수 조항은 신생정당의 창당이나 기성정당의 추가적인 시·도당 창당을 현저히 어렵게 함으로써 이들의 정치참여를 진입단계에서부터 배제시킨다는 점에서 군소정당이나 신생정당의 정당설립의 자유와 각 시·도당창당준비위원회의 대표자인 나머지 청구인들의 정당의 자유를 과도하게 제한하고 있다. 이처럼 청구인들이 제한받는 사익의 정도가 공익에 비하여 크다.
○ 법정당원수 조항은 과잉금지원칙을 위반하여 각 시·도당창당준비위원회의 대표자인 나머지 청구인들의 정당조직의 자유와 정당활동의 자유를 포함한 정당의 자유를 침해한다.