가상통화공개(ICO)를 금지하기로 한‘가상통화 관계기관 합동 TF’의 방침 등에 대한 위헌소원 사건 2022년 9월 헌법재판소 최신판례 수험생정리

개요

헌법재판소는 2022년 9월 29일 관여 재판관 8인의 전원일치 의견으로, 가상통화공개(ICO)를 금지하기로 한‘가상통화 관계기관 합통 TF’의 방침은 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당되지 않고, 국회가 ICO 관련 법률을 제정하지 않은 부작위 및 행정부가 이 사건 방침 후 후속 입법적·행정적 조치를 취하지 아니한 부작위에 대한 심판청구들은 부적법하므로 이를 모두 각하하는 결정을 선고하였다. [각하]

□ 사건개요
○ 청구인 ○○회사는 블록체인 소프트웨어 개발 및 이에 관련된 부대사업 일체를 사업목적으로 하여 설립된 법인이고, 청구인 강□□, 배△△, 김◆◆는 그 구성원으로 참여하고 있는 사람으로서 가상통화공개 관련 사업을 하려는 자이다.
○ 2017. 9. 1. 금융위원회 부위원장 주재로 개최된 ‘가상통화 관계기관 합동 티에프(TF)’(이하 ‘가상통화 TF’라 한다)는, 앞으로 가상통화 투자를 사칭한 유사수신행위에 대한 규제의 법적 근거를 명확히 하고 처벌 수준을 강화하며, 소비자 피해 방지를 위해 유사수신·다단계 등 사기범죄에 대한 단속 및 처벌을 강화하는 등의 주요 대응방향을 논의하였다. 당시 가상통화 TF는 건전한 거래질서 확립을 위한 법·제도의 정비 계획을 논의하면서 ‘증권발행 형식으로 가상통화를 이용하여 자금을 조달하는 행위에 대해서는 자본시장법위반으로 처벌’하는 내용을 논의하고 그러한 내용이 담긴 보도자료를 작성·배포하였다.
○ 2017. 9. 29. 가상통화 TF는 그 무렵 시중자금이 비생산적·투기적인 방향으로 몰리는 현상이 나타나고 있는 것에 대해 심각한 우려를 표명하고, 생산적 투자로 전환할 수 있도록 추가적인 조치가 불가피한 상황이라고 판단하면서 대응방침을 논의하였다. 당시 가상통화 TF는 그 무렵의 최근 동향에 대한 대응조치 중 하나로 ‘디지털 토큰을 발행하여 투자금을 가상통화 등으로 조달하는 아이시오[ICO(Initial Coin Offering), 이하 ‘ICO’라 한다]가 전 세계적으로 증가하고 있으며 최근 국내에서도 ICO 움직임이 있는 것으로 파악되는데, 기술·용어 등에 관계없이 모든 형태의 ICO를 금지할 방침’(이하 ‘이 사건 방침’이라 한다)을 논의하고 그러한 내용이 담긴 보도참고자료를 작성·배포하였다.
○ 청구인들은 2017. 9. 29. 개최된 가상통화 TF에서 모든 형태의 ICO를 금지하도록 이 사건 방침을 정한 것이 법률유보원칙에 위배되고, 행정부와 국회가 ICO 관련 후속 입법조치를 취하지 않은 부작위로 인하여 청구인들의 기본권이 침해되었다는 취지로 주장하면서, 2018. 12. 6. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 금융위원회 부위원장 주재로 2017. 9. 29. 개최된 가상통화 TF 회의의 이 사건 방침, 그리고 국회가 ICO 관련 법률을 제정하지 않은 부작위, 행정부가 이 사건 방침 후 후속 입법적·행정적 조치를 취하지 아니한 부작위(이하 부작위를 모두 합하여 ‘이 사건 부작위’라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.

□ 결정주문
이 사건 심판청구를 모두 각하한다.

□ 이유의 요지

○ 이 사건 방침은 정부기관이 ICO에 의해 발생할 수 있는 위험을 알리고, 그 소관 사무인 금융에 관한 정책 및 제도의 방향을 사전에 공표함으로써 일반 국민들의 행위를 일정한 방향으로 유도·조정하려는 목적을 지닌 행정상의 안내·권고·정보제공행위에 불과하다. 이는 국민으로 하여금 스스로의 판단에 따라 행정기관이 의도하는 바에 따르게 하는 사실상의 효력을 갖지만 직접 작위·부작위 등의 의무를 부과하는 어떤 법적 구속력도 없다. 따라서 이 사건 방침은 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당된다고 볼 수 없다.
  - 이 사건 방침에서 의사표시의 상대방은 ICO의 발행 및 투자에 참여할 가능성이 있는 모든 일반 국민이다. 이 사건 방침은 아직 구체화되지 않은 행정기관 내부의 정책 및 제도적 방향에 관한 정보를 일반 국민에게 미리 제공하면서 일반 국민들에게 ICO에 의해 발생할 수 있는 위험을 강하게 경고하기 위한 것이지, 국민의 법적 권리의무에 어떤 영향을 미치려는 목적을 갖고 있지 아니하다.
  - 금융위원회의 2019. 1. 31.자 보도자료에 따르면, 2017년 하반기 이후 ICO를 실시한 22개업에 대한 실태조사 결과 국내 기업은 이 사건 방침을 우회하여 해외에 페이퍼 컴퍼니를 설립하는 ‘형식만 해외 ICO’를 진행하였고, 이들 대부분은 금융당국의 모집자금 사용내역 확인을 거부하였다. 금융위원회의 사실조회에 따르면 위 기업 중 현재까지 금융당국 등으로부터 자본시장법 등 현행법 위반과 관련하여 수사기관에 통보 조치된 기업은 없다.
○ 청구인들은 ICO를 전면금지하는 이 사건 방침이 국민에게 사실상 이를 따를 의무를 부과하는 권력적 사실행위임을 전제로 국회 및 행정부가 ICO와 관련 입법을 할 작위의무가 있다고 주장한다. 그러나 앞에서 살폈듯 이 사건 방침은 국민에게 직접 작위·부작위 등의 의무를 부과하는 어떤 법적 구속력도 없으므로, 이를 전제로 하는 청구인들의 심판청구는 부적법하다.
○ 청구인들은 행정부가 이 사건 방침 후 후속 행정적 조치를 하지 아니한 부작위 역시 위헌이라고 주장한다. 그런데 청구인들이 주장하는 행정부의 작위의무는 헌법상 명문으로 규정되어 있지 않고, 헌법의 해석상 작위의무가 도출되지 않으며, 법령에 구체적으로 규정되어 있지도 않다. 따라서 이러한 작위의무가 있음을 전제로 하는 행정부 부작위의 위헌확인을 구하는 심판청구는 부적법하다.

□ 결정의 의의
○ 이 사건은 이 사건 방침이 법적 구속력이 없는 일반 국민을 상대로 하는 행정상의 안내·권고·정보제공행위에 불과하므로 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당된다고 볼 수 없으며, 이 사건 방침과 관련된 입법부·행정부의 부작위에 대한 심판청구는 부적법하다고 한 결정이다.
○ 헌법재판소는 2021. 11. 25. 정부의 가상통화 관련 긴급대책 등 위헌확인 결정(2017헌마1384등)에서 재판관 5:4의 의견으로 금융위원회가 시중 은행들을 상대로 가상통화 거래를 위한 가상계좌의 신규제공을 중단하도록 한 조치 등이 공권력의 행사에 해당하지 않는다고 판시하였다.
○ 이 사건은 일반국민을 상대로 한 ICO와 관련된 이 사건 방침의 공권력행사성이 문제가 되었다는 점에서, 위 2017헌마1384등 결정과 구분된다.